Автор: Камелия Добрева
ВЪВЕДЕНИЕ
Международната трудова миграция е комплексен транснационален феномен, засягащ по-голямата част от страните в света и отразяващ променящия се състав на пазара на труда и придвижването на хора в държави, различни от държавите им по произход, за целите на трудовата им реализация. Въпреки че трудовата миграция не е ново явление, съвременният модел на глобализация ѝ придава съвършено различни измерения от гледна точка на обхвата, интензивността и икономическите и социалните ѝ последици. По този начин мигрантската работна сила, със своето разнообразие и различна степен на квалификация и умения, бива използвана, за да отговори на бързо променящите се потребности на трудовите пазари. Наред с положителните ефекти, които трудовата миграция може да има, работниците мигранти се намират в една по-уязвима позиция в сравнение с националните трудещи се, налагаща необходимостта от създаване на специални международноправни норми и стандарти за защита на правата им, които да гарантират, че позицията, в която се намират, няма да се превърне в повод за експлоатацията на труда им или в повод за прояви на расизъм, ксенофобия и дискриминация спрямо тях.
Нуждата от специална закрила на работниците мигранти е официално призната в началото на двадесети век и оттогава започва постепенното изграждане на нормативна уредба, която да създаде минимални стандарти за защитата им и да им гарантира равностойно третиране и същия достъп до права и социална закрила като този, предоставен на националните трудещи се. Постепенно обхватът на уредбата се разширява, като днес тя е установена в редица универсални, регионални и дори двустранни международни актове. Въпреки изградената до момента солидна правна защита, на практика има редица данни за нарушения на правата на работниците мигранти. Това посочва нуждата от проучването на причините, водещи до злоупотреби, както и на пречките пред равния достъп на работниците мигранти до права и закрила. Те от своя страна са свързани с готовността на държавите, приемащи и изпращащи такива лица, да се обвържат правно с международните норми и да ги имплементират в националните си законодателства. Нарушенията до голяма степен са свързани и с нормативните празноти, породени от съвременните развития в трудовата миграция и стоящи неадресирани в действащата днес уредба.
Обект на настоящото изследване е международноправната уредба на закрилата на работниците мигранти. Предмет на изследването са новите развития в трудовата миграция, които не са отразени в тази уредба. Целта на изследването е да обоснове необходимостта от създаване на допълваща уредба за закрила на работниците мигранти, която да отрази съвременните тенденции и предизвикателства пред трудовата миграция. За постигането на тази цел се поставят няколко основни задачи. На първо място, да се направи анализ на действащата днес международноправна уредба на закрилата на работниците мигранти, концентрирана най-вече в дейността на Международната организация на труда (МОТ) и в тази на Организацията на обединените нации (ООН). На следващо място, да се оцени значимостта на актовете на МОТ и ООН в областта и ефективността на установената в тях закрила. На последно място, да се определят факторите и условията, придаващи нови измерения на трудовата миграция и съответно пораждащи празноти в съществуващата правна уредба.
Настоящата статия не си поставя за цел детайлното разглеждане на всички източници на международноправна уредба на закрилата на трудещите се мигранти, а само на универсалните актове, гарантиращи специалната им закрила. Идеята е чрез техния анализ да се отбележат липсите в уредбата, създаващи затруднения при защитата на работниците мигранти.
Терминология
С оглед постигането на яснота и точност и предвид разглежданите въпроси, е необходимо извеждането на няколко основни понятия. На първо място, това е терминът „трудова миграция“, който може да се дефинира като придвижване на хора от държавата им по произход в друга държава, за целите на упражняването на трудова дейност. Под „държава по произход“ тук се разбира държавата, чиито граждани са лицата, които мигрират. „Държава домакин“ или „приемаща държава“ е тази страна, в която чуждите граждани се установяват, живеят и работят. Държавите съответно могат да бъдат определени и като държави „износители“ на работна сила – чиито граждани ги напускат (емигрантски страни) – и държави „вносители“ на чужда работна сила – в които чуждите граждани намират прием (имигрантски страни)[1]. Следващият термин, който трябва да бъде изяснен е „работници мигранти“ (или трудещи се мигранти). Всеки един от международните актове, създаващи нормативна уредба на закрилата на работниците мигранти, дава собствена дефиниция на термина, но в основата на всяка от тях стои разбирането, че работници мигранти са тези лица, които напускат страната си, за да намерят работа в друга държава. Важно е да се направи разграничение между законни (редовни, легални) работници мигранти и незаконни (нередовни, нелегални) работници мигранти. Работниците мигранти се считат за законни, когато влизането им и трудовата им дейност в държавата, в която се установяват са в съответствие с имиграционното ѝ законодателство [2]. Незаконните работници мигранти съответно са тези лица, които влизат в дадена държава, без да могат да представят необходимите документи и доказателства за легалното си пребиваване. В актовете на МОТ и ООН, отнасящи се до работниците мигранти, се съдържат разпоредби, гарантиращи закрилата както на редовните, така и на нередовните трудещи се мигранти.
Исторически преглед и основания за създаване на специални правила за закрила на работниците мигранти
Дълго време Международната организация на труда се възприема като основна организация, ангажирана с гарантиране на благосъстоянието на работниците мигранти[3]. Действително, защитата на интересите на трудещите се, които работят в чужбина[4], е прогласена още при учредяването на Организацията през 1919 г. в Преамбюла на нейния устав заедно с останалите ѝ цели като едно от условията за установяване на всеобщ и траен мир. Ангажираността на МОТ към положението на работниците мигранти е отразена и на първата сесия на Международната конференция на труда (МКТ) през 1919 г., на която е приета Препоръка №2 относно взаимността при третиране. С този акт се насърчават държавите членки на МОТ при условие на реципрочност и взаимни договорености, да признаят на работниците мигранти, трудещи се на тяхна територия, социалната закрила и свободата на сдружаване, признати на националните трудещи се. Въпреки че актът няма правно обвързващ характер и по-късно е отменен по решение на МКТ, той има значение от гледна точка на това, че на този ранен етап, макар и без напълно ясна формулировка и конкретни разрешения, очертава една от основните цели на МОТ в областта на трудовата миграция, а именно равното третиране на националните трудещи се и на работниците мигранти[5]. През 20-те години на ХХ в. до голяма степен превес имат двустранните споразумения, сключвани между две държави и регламентиращи условията на живот и труд на работниците мигранти. Макар и да не са без значение, често тези споразумения не успяват да отговорят на постоянните промени в миграционните потоци, предизвиквани от икономическите възходи и спадове, което поражда необходимост от създаване на международни норми, приложими към всички държави. Работата на МОТ в тази насока обаче е повлияна от промените в социално-икономическата среда. Крахът на Уолстрийт през 1929 г. и началото на Голямата депресия елиминира нуждата от чужда работна сила, а потоците от работници мигранти са ограничени от отделните държави, тъй като изселването на работна ръка се разглежда като национален позор, на фона на твърдата решимост трудът на работниците да бъде използван за постигане на националните цели, насочени към възстановяване на засегнатите икономики[6]. Тази тенденция се запазва до средата на 30-те години на ХХв., но присъединяването на Съединените щати към МОТ през 1934 г. и традиционната им роля на имигрантска държава, дават нов стимул за разработването на една обширна конвенция, която да регулира трудовата миграция[7]. Така се стига до приемането на Конвенция №66 относно трудовата миграция от 1939 г. и допълващите я Препоръка №61 и Препоръка №62, с основна цел равното третиране на работещите в чужбина с националните трудещи се. Конвенцията не влиза в сила, тъй като не получава нито една ратификация, за което немалка роля имат политическият климат, избухването на Втората световна война и цялостната липса на воля от страна на държавите членки на МОТ да се обвържат правно с подобен акт.
Следвоенното възстановяване, новите миграционни импулси и развитието на концепцията за правата на човека и защитата на всички индивиди налагат нуждата от ревизиране на приетите до момента актове в областта на трудовата миграция, което води до приемането на Конвенция №97 относно трудовата миграция от 1949 г. и допълващата я Препоръка №86. Двата акта припокриват разпоредбите на тези от 1939 г., но съдържат по-комплексен набор от стандарти, осигуряващ гъвкавост в отговор на нуждите на работниците мигранти. В следващите години новите измерения на трудовата миграция и нарастващата нужда от чужда работна ръка водят до ново развитие в уредбата. През 1975г. е приета Конвенция №143 за работниците мигранти и допълващата я Препоръка №151, една от идеите на които е да отговорят на миграционния поток към Близкия изток, предизвикан от петролната криза от 1973 г. През 1990 г. ООН предприема собствена инициатива за закрила на трудещите се мигранти с приемането на Международната конвенция за защита на правата на всички мигранти и членовете на техните семейства, която затвърждава правата, установени в актовете на МОТ. Дотук се ограничава приемането на правно обвързващи специални международни конвенции и инструменти в областта на закрилата на правата на трудещите се мигранти. Новите развития се отразяват предимно в незадължителни актове, какъвто е Многостранната рамка на МОТ в областта на трудовата миграция от 2006 г., фокусираща се върху обединяването на необвързващи принципи, насоки и добри практики на държавите за основаващ се на правата подход към трудовата миграция[8].
Важно е да се отбележи, че всички международни актове, приети от МОТ и от ООН и касаещи се до защитата правата на човека, се отнасят и за работниците мигранти, тъй като те не правят разграничение при третирането на национални и чуждестранни граждани и приемат принципа на недискриминация. Актовете на Международната организация на труда и международните трудови стандарти като цяло се отнасят до закрилата на всички работници, независимо от националността и имиграционния им статус. Съществено значение имат осемте фундаментални конвенции на Организацията, покриващи въпросите, които се възприемат като основни принципи и права на работното място. Декларацията за целите и задачите на МОТ, приета във Филаделфия през 1944 г. и част от Устава на Организацията, както и Декларацията на МОТ за основните принципи и права в труда също правят конкретна препратка към мигриращите работници и затвърждават техните права. На ниво ООН работниците мигранти се ползват от закрилата на най-важните договори за правата на човека, основаващи се на Всеобщата декларация за правата на човека. Това са Международният пакт за икономически, социални и културни права и Международният пакт за граждански и политически права от 1966 г., които са широко ратифицирани и гарантират защитата на всички хора, включително и на работниците мигранти[9].
Въпреки че всички актове за правата на човека осигуряват защита и на работниците мигранти, необходимостта от специална закрила на тази категория лица се базира на няколко основания. На първо място, поради своето чуждо гражданство или различна националност, работниците мигранти се явяват външни за съответната държава лица, което ги поставя в ситуация на увеличена уязвимост. Често те не успяват да се адаптират към културните и социални практики на приемащата държава и да се запознаят добре с правната система и с администрацията ѝ[10]. Неовладяването на езика пък ограничава възможностите им за общуване, а в редица случаи и за признаване на професионалната им подготовка и квалификация, придобити в родината им[11]. На следващо място, расизмът, ксенофобията и дискриминацията нерядко са част от ежедневния опит на работниците мигранти и това допринася за влошаването на несигурното им положение и съответно изисква допълнителната им закрила. На трето място, трябва да се отбележи структурната необходимост от работници мигранти на позиции, които са непривлекателни за националните трудещи се и обикновено се характеризират с полагането на тежък и опасен труд. Това е особено видимо в сектори като селското стопанство, производството на храни и строителството и при нископлатени услуги като полагането на домашен труд и на здравни грижи в домашни условия, при които е налице недоразвитост в защитата на работниците мигранти[12]. Често в тези сектори работят жени, както и незаконни работници мигранти, което допълнително утежнява ситуацията им и допринася за тяхната експлоатация. Още едно основание за специална закрила на работниците мигранти, което трябва да се маркира, е процесът по наемането им на работа, който в много случаи е съпроводен от предоставяне на подвеждаща информация относно условията им на труд и на живот в държавата домакин, размера на възнагражденията, които следва да получават и т.н. Специалните международни правила в тази област служат и за противодействие на национални политики на отделни правителства, третиращи зле работната си сила.
Анализ на правната уредба в областта на специалната закрила на трудещите се мигранти
Двата правно обвързващи и действащи днес акта, приети от Международната организация на труда за закрила на работниците мигранти са Конвенция №97 относно трудовата миграция от 1949 г. и Конвенция №143 за работниците мигранти от 1975 г. И двете конвенции са допълнени от необвързващи препоръки, респ. Препоръка №86 и Препоръка №151. Тези конвенции се отнасят до защитата на работниците мигранти не само докато се намират в приемащата държава, а до целия процес на трудова миграция – от заминаването до завръщането в родината[13].
Конвенция №97 има две основни цели. Първата е да гарантира и улесни „подредения поток“ от мигранти от страни с излишък на работна ръка към страни с недостиг на работна ръка[14]. Втората е да защити работниците мигранти от експлоатация и дискриминация, като създаде правила за равното им третиране с националните трудещи се. Принципът за равното третиране на работниците мигранти се отнася до условията на труд, членството в синдикални организации и ползването на произтичащите от колективното договаряне привилегии, настаняването, социалната сигурност, данъците върху заетостта и съдебните производства по въпроси, посочени в Конвенцията[15]. В обхвата на Конвенцията са включени само онези работници мигранти и членовете на техните семейства, които са законно допуснати в държавата домакин. Тя не се прилага за пограничните работници, за лицата, упражняващи свободни професии и артистите, които са влезли в приемащата държава за кратък период, както и за моряците. Конвенцията е ратифицирана от 50 държави, като България не е страна по нея. Тя е правно обвързваща само за онези държави членки на МОТ, чиито ратификации са регистрирани от Генералния директор на Международното бюро по труда (МБТ). Влизането ѝ в сила за отделните държави настъпва 12 месеца след регистрирането на ратификацията. За държавите членки на МОТ, които ратифицират Конвенцията и тя влезе в сила, са предвидени няколко основни задължения. Те трябва да създават и поддържат безплатни информационни служби за мигрантите, да провеждат разяснителна работа по своята емиграционна и имиграционна политика, да вземат мерки за улесняване настаняването на мигрантите и техните семейства, както и такива за улесняване на отпътуването им и прехвърлянето на доходите и спестяванията при завръщането им в родината[16]. Конвенцията установява и задължение за поддържане на медицински служби, които да се уверят, че работниците мигранти и членовете на техните семейства, които ги придружават, са в добро здраве и да гарантират оказването при необходимост на адекватна медицинска помощ във всеки момент от заминаването до пристигането им на територията на приемащата държава[17]. Изрично е забранено експулсирането на работниците мигранти и на членовете на техните семейства поради нетрудоспособност. Освен прокламираните принципи и правила за равно третиране на работниците мигранти, се насърчава и сътрудничеството между държавите в процеса по регулиране на трудовата миграция. Към Конвенцията има три незадължителни приложения. Приложение I се отнася до набирането, улесненото допускане до територията на приемащата държава и назначаването на работниците мигранти. Приложение II покрива споразуменията за групов трансфер на работници, организиран от правителствата, а Приложение III предвижда освобождаване от митническо облагане на личния багаж, както и на инструментите и оборудването, които работниците мигранти пренасят за изпълнение на трудовите си задължения. За държавите, които ратифицират приложенията, разпоредбите, установени в тях, имат същата сила като разпоредбите на Конвенцията. При ратифицирането на Конвенцията всяка от държавите има право чрез декларация, приложена към самата ратификация, да изключи от нея едно или всички приложения. Не съществува пречка на по-късен етап те да бъдат ратифицирани, като това отново става чрез подаване на декларация до Генералния директор на МБТ. Държава членка на МОТ, която ратифицира Конвенцията, има право да я денонсира след изтичането на 10 години от първоначалното влизане в сила на акта. Препоръка №86, която допълва Конвенцията, детайлно урежда процеса на трудова миграция на законните работници мигранти. Тя съдържа и модел за споразумение за временна и постоянна трудова миграция, който е използван от редица правителства като образец за сключване на двустранни споразумения относно трудовата миграция[18].
Конвенция №143 е с по-широк обхват. Както беше споменато, тя е приета в периода след настъпването на петролната криза, когато незаконната миграция нараства все повече и най-вече контрабандата на мигранти и трафикът на хора с цел експлоатация и полагане на принудителен труд[19]. Този исторически контекст определя и основните цели на Конвенцията, свързани с фасилитирането и регулирането на миграционните потоци, предприемането на мерки срещу организаторите на канали за прехвърляне на нелегални мигранти[20] и осигуряването на минимална защита за всички работници мигранти. Конвенцията се състои от три части. Първата част се отнася до трудовата миграция при неправомерни условия и регулиране на положението на незаконните мигранти. В нея се насърчава предприемането на мерки в рамките на юрисдикцията на отделните държави или в сътрудничество помежду им за спиране движението и назначаването на работа на незаконни мигранти, както и прилагането на съответните санкции при подобни действия. За постигането на тази цел Конвенцията предвижда поддържане на постоянни контакти и обмен на информация по въпроса между държавите, при консултации с представителните организации на работодателите и работниците в тях[21]. Наложеното по чл.1 от Конвенцията задължение за зачитане основните човешки права на всички мигранти потвърждава нейната приложимост към трудещите се мигранти, които се намират в незаконно положение. Равенството при третирането на незаконните мигранти се отнася до възнаграждението им, социалната сигурност, както и до някои други предимства. Комитетът на експертите на МОТ по прилагане на конвенциите и препоръките (Комитет на експертите) разглежда равенството при третирането на работниците мигранти като равен достъп до граждански, политически, икономически и социални права[22]. По отношение на незаконните работници мигранти се предвижда и че при евентуално експулсиране, разходите не трябва да се заплащат от тях. Макар и първата част на Конвенцията да е насочена към спиране движението и назначаването на работа на незаконни мигранти, разпоредбите ѝ не възпират отделните държави, които я ратифицират, да предоставят на незаконните мигранти правото да останат в приемащата държава и правото да бъдат легално наети на работа (чл.9 ал.4). Втората част на Конвенцията гарантира правата само на онези работници мигранти, които пребивават законно в приемащата държава. Осигуряването на равни възможности и третиране се отнасят до заетостта и професията им, до социалната сигурност, участието в синдикални организации, достъпа до културни права и индивидуални и колективни свободи. От обхвата на Конвенцията са изключени пограничните работници, артистите и лицата, упражняващи свободни професии, моряците, както и лицата, влизащи в приемаща държава само с цел обучение, образование или командировка. Интересна е и разпоредбата на чл.14 от Конвенцията, предвиждаща правото на географска мобилност и свободен избор на работа. Държавите-страни по Конвенцията могат да ограничат свободния избор на работа на законните работници мигранти за не повече от две години или до приключване на първия им трудов договор. Възможно е и ограничаването на достъпа на определени категории работници до приемащата държава, ако това е в неин интерес. Третата част на Конвенцията съдържа заключителни разпоредби. В нея се предвижда, че всяка държава, която я ратифицира, може чрез декларация, приложена към самата ратификация, да изключи първата или втората част от Конвенцията. Условията за влизането ѝ в сила и денонсирането ѝ са същите като тези по Конвенция №97. Конвенция №143 е ратифицирана от 25 държави, като България не е страна по нея. Допълващата я Препоръка №151 предвижда разпоредби относно изработването на обща социална политика на държавите в областта на миграцията, която да гарантира, че трудещите се мигранти се ползват със същите права и облаги като тези, предоставени на националните трудещи се[23]. Предвидено е и предприемането на мерки за събирането на работниците мигранти с членовете на техните семейства и такива за защитата на здравето им, наемането им на работа и пребиваването им в приемащата държава.
Международната организация на труда създава и правна уредба, отнасяща се до равенството при третирането на работниците мигранти в областта на общественото осигуряване. В този смисъл има приети четири конвенции и две препоръки. Конвенция №19 от 1925 г. относно еднаквото третиране на чужденците и местните работници при даване на обезщетение в случаи на злополука и допълващата я Препоръка №25 предвиждат запазване на правата, произтичащи от трудова злополука, претърпяна в чужбина, при условията на взаимност с държавата, в която злополуката настъпи[24]. Конвенция №48 от 1935 г. и Конвенция №118 от 1962 г. се отнасят респ. за запазването на пенсионните права на работниците мигранти, придобити в чужбина, след завръщането им в родината и за равното им третиране с местните трудещи се в областта на общественото осигуряване. Конвенция №157 от 1982 г. и допълващата я Препоръка №167 относно запазването правата на работниците мигранти в областта на социалното осигуряване ревизират Конвенция №48.
На ниво ООН актът, който осигурява специална закрила на работниците мигранти, е Международната конвенция за защита правата на всички мигранти и членовете на техните семейства от 1990 г. Това е най-изчерпателният договор, отнасящ се до работниците мигранти и очертаващ техните права. Закрилата, установена в Конвенцията, се отнася до целия миграционен континуум, започвайки от процеса по набиране на работа до пристигането на мигрантите в приемащата държава. Основната цел на Конвенцията е да насърчи зачитането на правата на трудещите се в чужбина лица и да обезпечи третирането им не просто като работници, а като социална група, имаща семейство и съответно право на същата закрила като тази, гарантирана на местните трудещи се[25]. Установената в нея дефиниция на понятието „работници мигранти“ е по-широка от тази, съдържаща се в актовете на МОТ, като се определят както законните, така и незаконните мигранти. Легални са мигрантите, които имат разрешение да влизат, да пребивават и да се занимават с платена трудова дейност в приемащата държава, съгласно законодателството ѝ и международните споразумения, а нелегални са тези мигранти, които не отговарят на посочените условия[26]. В обхвата на Конвенцията влизат и законните, и незаконните работници мигранти. Разпоредбите ѝ не се прилагат към лица, изпратени в други държави в изпълнение на официални функции, бежанци и лица без гражданство, студенти и стажанти, моряци и работници на офшорни инсталации. Конвенцията се състои от девет части. Първата част съдържа посочените вече дефиниции на понятията, а втората предвижда обща клауза за недискриминация. Третата част съдържа списък с основните граждански и политически, както и икономически, социални и културни права, които се прилагат към всички мигранти и членовете на техните семейства, независимо от имиграционния им статус. В тази част Конвенцията не предвижда нови права, а по-скоро предоставя по-задълбочено тълкуване на предоставените вече от актовете на МОТ. Интересно тук е да се отбележи правото на прехвърляне на доходите и спестяванията на работниците мигранти, с оглед на това, че паричните им преводи носят значителни икономически ползи за развиващите се държави. Четвъртата част от Конвенцията предвижда някои допълнителни права само за онези работници мигранти, които пребивават законно в държавата домакин, включващи достъп до информация, свобода на движение в приемащата държава, равен достъп до службите по заетостта, до възможността за настаняване в социални жилища и до учебните заведения, както и участието в обществените дела на държавата по произход (т.е. възможност да избират и да бъдат избирани). Интерес предизвиква прочитът на разпоредбите на чл. 26 и чл. 40 от Конвенцията, отнасящи се до синдикалната свобода. Докато за легалните мигранти се предвижда възможност да създават сдружения и профсъюзи за защита на интересите си (чл.40), то за нелегалните се предвижда единствено възможността да участват в срещите и дейностите на синдикатите, да се присъединяват свободно към тях и да търсят помощта и съдействието им (чл.26). Формулирането на разпоредбата по този начин предизвиква неяснота относно правото на нелегалните работници мигранти да създават свои синдикални организации и влиза в противоречие с цялостната защита, която им е предоставена. Петата част на Конвенцията съдържа разпоредби, приложими само към някои категории мигранти, а именно пограничните работници, пътуващите работници, сезонните работници, работниците по проекти и самонаетите лица. Шестата част насърчава „благонадеждните, справедливи, хуманни и законни условия на миграция на работниците в чужбина и на техните семейства“, включващи сътрудничество и обмен на информация между държавите, установяване на имиграционни политики, предприемане на мерки за предотвратяване на незаконната миграция и др. Последните три части от Конвенцията съдържат общи и заключителни разпоредби и такива относно приложението ѝ. Предвиден е и надзорен механизъм за наблюдение на степента, в която държавите, обвързани с Конвенцията, спазват задълженията си по нея. За целта е създаден Комитет по защита правата на работниците мигранти и членовете на техните семейства, който разглежда докладите, които държавите-страни по Конвенцията изпращат до Генералния директор на ООН, съобразно изискванията на предвидения надзорен механизъм. Конвенцията влиза в сила чак през 2003 г., когато събира необходимите двадесет ратификации. Към момента е ратифицирана от 56 държави, като България не е страна по нея. При ратифицирането на Конвенцията, държавите нямат възможност да изключат която и да е част от нея или която и да е категория работници мигранти, чиито права са уредени. Денонсирането ѝ е възможно не по-рано от пет години от влизането ѝ в сила за съответната държава и става чрез писмено уведомление до Генералния директор на ООН. Денонсирането влиза в сила в първия ден от изтичането на срок от 12 месеца от получаването на писменото уведомление от Генералния директор на ООН. Докато не влезе в сила, денонсирането не освобождава съответната държава от задълженията ѝ по Конвенцията.
Съвременни тенденции и предизвикателства в развитието на международната трудова миграция. Роля на глобализацията. Пропуски в уредбата и необходимост от попълването на нормативните празноти
Въпреки всестранния характер на трудовите стандарти на МОТ, отнасящи се до работниците мигранти и изчерпателността на Конвенцията за мигрантите на ООН, има установени някои недостатъци и пропуски в уредбата[27]. Това се дължи на новите измерения на трудовата миграция, които не съществуват по време на приемането на разгледаните актове и които до голяма степен са причинени от съвременния глобализационен модел. Именно глобализацията и развитието на комуникационните технологии и на международния транспорт имат силно въздействие върху трудовата миграция, тъй като те дават шанс на хората да избягат от бедността, безработицата и неблагоприятните условия в собствените им страни и съответно да намерят по-добри икономически възможности в други държави. Така по данни на МОТ работниците мигранти към 2018 г. достигат 164 млн. души[28], което представлява девет-процентов ръст в сравнение с 2013 г., когато те са около 150 млн.[29] Парадоксално обаче е, че именно глобализацията наред с генерираните икономически ползи, води до непрекъснато нарастване на разликата в благосъстоянието на отделните държави и действа като фактор, стимулиращ миграцията. В изпращащите държави, свободният пазар и неолибералните политики оказват пагубно въздействие върху местните икономики и създават неравенство и несигурност за хората, подтиквайки ги да търсят по-добри условия извън родината си[30]. В развитите икономики пък нарастващата взаимосвързаност и конкуренцията между страните, наред с всичко друго, водят до дерегулация на трудовите пазари, целяща да увеличи гъвкавостта и конкурентоспособността им[31], което създава нужда от евтина и нискоквалифицирана работна ръка в редица сектори. Обикновено това са селско стопанство, производство на храни и строителство и нископлатени услуги като полагане на домашен труд и на здравни грижи в домашни условия, почистване и поддръжка, хотелиерски и ресторантьорски услуги и др. Фактът, че националните работници не желаят да запълнят тези работни места, поради условията на труд и заплащането, води до засилване на миграционните потоци (и до улесненото инкорпориране на нередовни мигранти в тях). Така логиката на глобализацията за икономическата конкурентоспособност подтиква и работодателите да се стремят към увеличение на печалбите си чрез съкращаване на социалната защита и правата на работниците, които са свързани с допълнителни разходи. Ограничените права на работниците мигранти са пряко свързани с гаранцията, че трудът им остава конкурентно предимство[32]. Всичко това води до извода, че съществуващите инструменти за правна защита на трудещите се мигранти не адресират създадените от глобализацията и икономическите политики на развитите държави проблеми, които оказват пряко влияние върху работниците мигранти и допринасят за експлоатацията им, като ги поставят в още по-уязвимо положение.
Друг аспект на трудовата миграция, който не е адресиран от действащата днес уредба, е нейната феминизация. Конвенция №97 и допълващата я Препоръка №86 използват до голяма степен език, обусловен от пола, което може да се види например от разпоредбата на чл.6 на Конвенцията, където се прави препратка към „женския труд“, както и от разпоредбата на чл.15 ал. 3 от Препоръката, гласяща, че „членовете на семейството на мигранта работник трябва да включват неговата съпруга и малолетните му деца“. Конвенция №143 и допълващата я Препоръка №151 заменят употребата на думата „съпруга“ с „брачен партньор“, но не установяват закрила специално за работещите жени мигранти, също като актовете от 1949 г. Това води до извода, че при създаването на правните инструменти за защита правата на работниците мигранти, съществуват стереотипните представи, че обикновено работниците, които мигрират, са мъже, докато жените се считат по-скоро за придружители. Днес миграционният пейзаж е далеч по-различен и жените, работещи в чужбина, съставляват около 42% от работниците мигранти (68млн. души).[33] По-големият дял от жените работнички полагат труд в сектори, характеризиращи се с недоразвитост в правната защита и силен елемент на подчинение между тях и работодателя им, което ги поставя в изключително уязвима позиция (напр. домашен труд, грижи за деца и възрастни и др.). Социалната стигматизация, дискриминационното въздействие на националните имиграционни политики и законодателства и в редица случаи насилието не само подриват достъпа на жените работнички в чужбина до достоен труд, но водят и до ниско заплащане, множество злоупотреби и недооценяване на доминираните от тях сектори[34].
Неадресирани остават и въпросите свързани с временната трудова миграция, което допринася за ограничаване правата на работниците мигранти, от гледна точка на възнаграждението им, липсата на социална защита и на възможности да получат по-сигурен статут на пребиваване, който да им гарантира равен достъп до правата и привилегиите, предоставени на националните трудещи се. Предизвикателство представлява и нарастващото значение на частните служби по заетостта и на различни посредници, които в редица случаи прибягват до злоупотреби в процеса по набиране на работници.
Съществуващите нормативни празноти по тези въпроси и липсата на развитие в международноправната уредба създават трудности при закрилата на работниците мигранти. Необходимо е приемането на правни инструменти, които да отразят развитията в трудовата миграция, за да се дадат гаранции за закрилата не само на работниците мигранти като цялостна социална група, но и за отделните подгрупи (жени, временни работници мигранти и др.), които се намират в далеч по-уязвима позиция, даваща реална възможност за експлоатацията им.
Ефективност на правната закрила на работниците мигранти
Общото изследване на Комитета на експертите на МОТ от 1999 г. по прилагането на Конвенция №97 и Конвенция №143 и допълващите ги препоръки[35] показва няколко важни неща. На първо място, Комитетът изразява виждането си, че съществуващите правни инструменти за закрила на работниците мигранти са релевантни и че имат потенциала да допринесат за ефективното управление на предизвикателствата пред трудовата миграция. Отразява се и факта, че някои от разпоредбите не отговарят напълно на новите измерения на миграцията, причинени от глобализационните процеси (най-вече временната миграция и феминизацията), което е основание за диалог и сътрудничество между държавите по отношение на имиграционните им политики, за да се гарантират правата и закрилата на трудещите се. Подчертава се необходимостта от предприемане на допълнителни мерки за закрила по отношение на някои категории работници мигранти, сред които жените, етническите и религиозните малцинства, хората с увреждания, младежите и др., които са поставени в една уязвима позиция и често са заети в сектори с неблагоприятни условия на труд. Отбелязан е и фактът, че в редица случаи се забелязват сериозни несъответствия между разпоредбите на актовете за закрила на работниците мигранти и прилаганите национални практики. Комитетът препоръчва МОТ да предприеме кампания за насърчаване ефективното прилагане на конвенциите и препоръките за закрила на работниците мигранти, както и за насърчаване на тяхната ратификация от повече страни. Проблемът с ратифицирането на конвенциите в областта на закрилата правата на трудещите се в чужбина до голяма степен се дължи на липсата на воля сред държавите за правно обвързване с подобни инструменти, несъответствието на националните законодателства и политики с международните трудови стандарти, отнасящи се до мигрантите работници, липсата на финансови средства за имплементиране на тези инструменти и др. Освен това по-голямата част от държавите-страни по тези актове, са тези, от които мигрантите идват, а не тези, в които те отиват. Това неравномерно разпределение на задълженията намалява положителното влияние на конвенциите за подобряване положението на мигрантите в приемащите държави[36] и налага необходимост от работа в тази насока.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключение следва да се отбележи, че актовете на Международната организация на труда и на Организацията на обединените нации осигуряват широк спектър от права за работниците мигранти. Те дават и насоки за развитието и подобряването на националните политики и практики по отношение на трудещите се в чужбина и членовете на техните семейства. Съдържащите се в разгледаните актове разпоредби предоставят един специфичен нормативен език, който може да бъде инкорпориран директно в националните законодателства, без да се създават неясноти при тълкуването и прилагането му в различни политически, правни и културни контексти[37]. Оттук нататък е необходимо надграждане на съществуващата уредба чрез създаване на допълваща такава, която да отговори на съвременните тенденции и предизвикателства и съответно да отрази новите измерения на трудовата миграция. Допълването на уредбата в съчетание със сътрудничеството и обмена на информация между държавите и съобразяването на икономическите политики, които те водят, са гаранция за адекватната правна закрила на работниците мигранти.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Cholewinski, R. International Labour Law and the Protection of Migrant Workers: Revitalizing the Agenda in the Era of Globalization. – In: Globalization and the Future of Labour Law, Eds. John D.R. Craig & S. Michael Lynk. Cambridge, Cambridge University Press, 2006
2. Cholewinski, R. International Labour Migration. – In: Foundations of International Migration Law, Ed. Brian Opeskin. Cambridge, Cambridge University Press, 2012.
3. De Guchteneire, P., Antoine Pécoud. Introduction: The UN Convention on Migrant Workers’ Rights. – In: Migration and Human Rights: The United Nations Convention on Migrant Workers’ Rights, Ed. Ryszard Cholewinski. Cambridge, Cambridge University Press, 2009.
4. Hasenau, M. Part I: The Genesis of the Convention: ILO Standards on Migrant Workers: The Fundamentals of the UN Convention and Their Genesis. – In: International Migration Review, Vol. 25, No. 4, 1991, available at: www.jstor.org/stable/2546840 [accessed 18 December 2020]
5. ILO Global Estimates of migrant workers and migrant domestic workers: results and methodology/ International Labour Office – Geneva: ILO, 2015, available at: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—dcomm/documents/publication/wcms_436343.pdf [accessed 19 December 2020]
6. ILO Global Estimates on International Migrant Workers – Results and Methodology. 2nd ed. International Labour Office – Geneva: ILO, 2018, available at: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—dcomm/—publ/documents/publication/wcms_652001.pdf [accessed 19 December 2020]
7. ILO’s Multilateral Framework on Labour Migration. Non-binding principles and guidelines for a rights-based approach, Geneva, International Labour Office, 2006, available at: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_protect/—protrav/—migrant/documents/publication/wcms_178672.pdf [accessed 17 December 2020]
8. International Labour Organization, Constitution of the International Labour Organization (ILO), 1 April 1919, available at: https://www.refworld.org/docid/3ddb5391a.html [accessed 18 December 2020]
9. International labour standards on migrant workers’ rights : guide for policymakers and practitioners in Asia and the Pacific. Bangkok: ILO, 2007
10. Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention, 1975 (No. 143), available at: https://www.refworld.org/docid/3ddb6ba64.html [accessed 18 December 2020]
11. Migrant Workers: International Labour Conference, 87th Session 1999 ; Report III (Part IB). International Labour Office, 1999, available at: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—relconf/documents/meetingdocument/wcms_103485.pdf [accessed 19 December 2020]
12. Migration for Employment Convention, 1949 (No. 97), available at: https://www.refworld.org/docid/3ddb64057.html [accessed 18 December 2020]
13. Taran, Patrick A., The Need for a Rights-Based Approach to Migration in the Age of Globalization. – In: Migration and Human Rights: The United Nations Convention on Migrant Workers’ Rights, Eds. Ryszard Cholewinski & Paul de Guchteneire & Antoine Pécoud. Cambridge, Cambridge University Press, 2009.
14. The Reciprocity of Treatment Recommendation, 1919 (No. 2), available at: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:12100:10860128050899::NO::P12100_SHOW_TEXT:Y: [accessed 18 December 2020]
15. UN General Assembly, International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families, 18 December 1990, A/RES/45/158, available at: https://www.refworld.org/docid/3ae6b3980.html [accessed 18 December 2020]
16. Мръчков, В. Международно трудово право. София: Сиби, 2000
[1] Мръчков, В. Международно трудово право. София: Сиби, 2000, с.180
[2] International labour standards on migrant workers’ rights : guide for policymakers and practitioners in Asia and the Pacific. Bangkok: ILO, 2007, p.7
[3] Cholewinski, R. International Labour Law and the Protection of Migrant Workers: Revitalizing the Agenda in the Era of Globalization. – In: Globalization and the Future of Labour Law, Eds. John D.R. Craig & S. Michael Lynk. Cambridge, Cambridge University Press, 2006, pp. 409-444.
[4] International Labour Organization, Constitution of the International Labour Organization (ILO), 1 April 1919
[5] The Reciprocity of Treatment Recommendation, 1919 (No. 2)
[6] Hasenau, M. Part I: The Genesis of the Convention: ILO Standards on Migrant Workers: The Fundamentals of the UN Convention and Their Genesis. – In: International Migration Review, Vol. 25, No. 4, 1991, pp. 687-697
[7] Hasenau, Part I: The Genesis of the Convention, 692
[8] ILO’s Multilateral Framework on Labour Migration. Non-binding principles and guidelines for a rights-based approach, Geneva, International Labour Office, 2006
[9] De Guchteneire, P., Antoine Pécoud. Introduction: The UN Convention on Migrant Workers’ Rights. – In: Migration and Human Rights: The United Nations Convention on Migrant Workers’ Rights, Ed. Ryszard Cholewinski. Cambridge, Cambridge University Press, 2009, pp. 1-44.
[10] De Guchteneire and Pécoud, Introduction: The UN Convention on Migrant Workers’ Rights, 3
[11] Мръчков, Международно трудово право, 181
[12] De Guchteneire and Pécoud, Introduction: The UN Convention on Migrant Workers’ Rights, 4
[13] Cholewinski, R. International Labour Migration. – In: Foundations of International Migration Law, Ed. Brian Opeskin. Cambridge, Cambridge University Press, 2012, pp. 283-311.
[14] Cholewinski, International Labour Law and the Protection of Migrant Workers, 412
[15] Migration for Employment Convention, 1949 (No. 97)
[16] Мръчков, Международно трудово право, 182
[17] Convention No. 97, art. 5
[18] Cholewinski, International Labour Migration, 288
[19] Cholewinski, 288
[20] Мръчков, Международно трудово право, 182
[21] Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention, 1975 (No. 143)
[22] Migrant Workers: International Labour Conference, 87th Session 1999 ; Report III (Part IB). International Labour Office, 1999
[23] Мръчков, Международно трудово право, 183
[24] Мръчков, 183
[25] Cholewinski, International Labour Migration, 295
[26] UN General Assembly, International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families, 18 December 1990, A/RES/45/158
[27] Cholewinski, International Labour Law and the Protection of Migrant Workers, 412
[28] ILO Global Estimates on International Migrant Workers – Results and Methodology. 2nd ed. International Labour Office – Geneva: ILO, 2018
[29] ILO Global Estimates of migrant workers and migrant domestic workers: results and methodology/ International Labour Office – Geneva: ILO, 2015
[30] De Guchteneire and Pécoud, Introduction: The UN Convention on Migrant Workers’ Rights, 3
[31] De Guchteneire and Pécoud, 3
[32] Taran, Patrick A., The Need for a Rights-Based Approach to Migration in the Age of Globalization. – In: Migration and Human Rights: The United Nations Convention on Migrant Workers’ Rights, Eds. Ryszard Cholewinski & Paul de Guchteneire & Antoine Pécoud. Cambridge, Cambridge University Press, 2009, pp. 150-168
[33] ILO Global Estimates on International Migrant Workers, 6
[34] ILO Global Estimates on International Migrant Workers, X
[35] Migrant Workers: International Labour Conference, 87th Session 1999 ; Report III (Part IB)
[36] Мръчков, Международно трудово право, 183-184
[37] Taran, The Need for a Rights-Based Approach to Migration in the Age of Globalization, 155
